徐州方正会计师事务所有限公司 张红、蔡庆

摘要：近几年，随着国家大力推行，持续鼓励，EPC工程总承包模式以自身的可有效控制投资、缩短工期、节约时间、降低风险的特点及优势受到了建设单位的青睐，成为了工程界经久不衰的热点，并促进建筑业改革不断迈上新的台阶。但是在现行法律法规及相关规范尚未完善的情况下，EPC项目在投资控制方面存在诸多的问题及争议。

关键词：EPC  工程总承包 投资控制

一、EPC模式的概念：

    工程总承包是指承包单位按照与建设单位签订的合同，对工程设计、采购、施工或者设计、施工等阶段实行总承包，并对工程的质量、安全、工期和造价等全面负责的工程建设组织实施方式。

EPC即设计采购施工总承包，又称“交钥匙总承包”，作为工程总承包的最主要一种模式，广泛被采用。

推行工程总承包的根本目的是推动我国工程建设组织方式的变革，EPC不是设计、采购、施工三个建设过程的简单代数相加，不仅是形式上的设计和施工是同一家单位或联合体，而是设计与施工的无缝衔接、互相补位、深度融合，有利于整个项目统筹规划和协同运作，提高工程建设效率和实现项目价值最大化。

二、EPC模式的优势

1、有利于合理缩短建设项目工期

建设工程项目一般建设周期长，影响工期的因素比较多，工期控制难度大，在EPC模式下，工程总承包单位能在固定工期条件下，有机协调组织设计、采购、施工各项任务的进度计划，避免工期之间各环节脱节而造成的工期延误，而且EPC项目在可行性研究阶段或初步设计阶段，即可组织招标，建设工程具体实施的开始时点提前，能够极大程度地缩短和保障建设项目工期。

2、有利于提高工程建设项目质量

建设项目的工程质量关系到人民生命及财产安全，质量控制是工程项目第一大控制目标，在EPC模式下，工程总承包单位统一进行设计、采购、施工全过程全方位的质量管理，真正意义上实施全面质量控制，可以有效克服传统施工总承包模式下各环节分离而造成的相互制约和不衔接而产生的质量问题。而且EPC模式有利于发包人选择综合实力强的总承包单位，有利于工程质量控制。

3、有利于降低建设单位投资风险

建设工程项目投资金额大，造价控制难度大，结算超预（概）算的情形屡见不鲜。在EPC模式下，项目总投资相对明确，在固定总价模式下，除合同约定调整因素外，合同价格不再调整，建设期间的投资控制风险可以最大程度地转移给工程总承包单位，降低发包人技术风险和投资风险。

三、EPC项目常见合同形式及分析

1、固定总价合同

原则上，EPC模式应优先考虑选择固定总价合同，除根据合同约定在工程实施过程中需进行增减的款项外，合同价格一般不予调整。发包人和工程总承包单位可以在合同中相应条款约定计量规则和计价方法、进度款支付节点及方式等。

与传统的施工总承包按图计价不同，EPC模式是按功能计价，原则上规模不变、功能不减、建设标准不降的情况下，除了合同约定调价条款外，价格不变，这是真正实施EPC项目的基础条件和显著特点。

在EPC模式下，设计、采购、施工任务全部由总承包商完成，项目建设期间的责任和风险最大程度地转移到总承包商。正所谓利益和风险共存，只有给予总承包商较大的利润空间，才能鼓励总承包单位积极优化设计，采取新工艺、施工措施，改变管理和组织方式，从而在保证功能、建设标准、固定工期等的情况下，完成项目建设任务。

EPC模式是以深度信任为前提，发包人只需对项目的功能要求及设计任务书进行详实细致、全面准确的表述，以固定价格和工期选择目标总承包商，建设过程中无需过多干预总承包商的项目设计和施工，亦无需核算项目的实际成本，只需对里程碑节点进行验收即可。

例如某地下停车场项目（EPC），合同形式为固定总价，并约定除发包人对建设规模、功能、标准提出变更调整外，其余价款一律不调整，合同总价固定包死。竣工结算时，本项目合同价即为结算价，避免了一般项目结算超预算的情况，有效的控制了项目投资。

2、单价合同及费率下浮合同

单价合同是工程量清单计价应当采取的恰当方式，但对于EPC工程总承包项目而言，采用施工图模拟清单项目、固定单价形式计算造价，由招标人承担工程量的计量风险则是不妥当的。EPC项目对于发包人而言，失去了对设计的控制权，结算时按总承包商设计的施工图进行算量计价，相当于由发包人承担了全部的投资风险。

另一方面，对总承包单位而言，按照EPC项目的通常做法，可以通过优化施工设计、施工组织、施工措施等降低工程造价。但是在单价合同下，结算时按经审定的施工图进行算量计价，全部的优化措施对总承包商来说无任何收益，所以总承包商在此种合同模式下毫无控制投资的积极性可言，相反，他们更希望增加项目工程量、增加投资以获得更多的利润。

而采取施工图预算费率下浮（按实结算）的EPC项目，在计量计价方面容易产生诸多的争议，例如承发包双方对措施费的计取很难达成一致意见，同时会存在大量的材料认质认价工作，项目投资控制难度极大。

例如某安置小区EPC项目，合同价格形式为按实结算，费率下浮，下浮率为6%。在实施过程中，承包单位按合同约定编制了施工图预算。但在审核过程中，由于土石方运距、降排水时间的确定等问题产生了重大争议，同时像断桥铝窗等信息价没有的主要材料认价，直到项目竣工都无法达成一致意见。预计结算价将大幅超签约合同总价，投资控制属于失控状态。

从实践中可见，采取模拟工程量清单综合单价或费率下浮形式的EPC项目，在项目投资控制方面都存在明显的弊端，非但未发挥EPC模式的优势，反而起到了适得其反的后果。

3、设置上限总价与费率下浮相结合

现行的EPC项目，很多采取了上限总价与施工图预算费率下浮双指标控制的模式，在招投标阶段，同时确定了上限总价（投标总价）及投标下浮率，合同也约定了施工图预算的编制方法等，结算按上限总价与施工图预算下浮后价款取较小值作为结算总价。

在建设过程中，总承包商按经审定的施工图及合同约定编制施工图预算，由招标人审核后的预算作为固定总价，即所谓的“预转固”，因计价体系存在不完善之处，且发承包双方本身利益点的矛盾，往往直到项目竣工阶段，发承包双方都无法就施工图预算达成一致意见，争议在竣工结算阶段集中爆发，过程中预算审核谈判耗费大量的人力。

此种合同模式下，虽然表面上建设单位实行双控，既控制总价又控制单价，能保证结算的总价不太偏离市场，不会造成总价过高的风险。但是在实际操作中，总承包商往往采取“游击战”式的策略，施工图完成后，总承包商先测算施工图预算，若超过上限总价，则再进行优化，甚至降低标准或功能；若预算低于上限总价，则采取工程变更、签证等策略提高价款，目的就是使最终的结算总价无限接近上限总价；

例如某科技谷EPC项目（设计与施工联合体），合同采取的是上限总价与费率下浮的形式。招标控制价为2.07亿元，中标总价为1.96亿元，投标下浮率为5.11%，施工图设计完成后，承包单位测算施工图预算已超投标总价，方才对施工图进行再度优化，同时对发包人要求中不明确的地方提出质疑，试图通过谈判协商减少实施部分工程内容，达到既能保证自身的利益，又满足结算价不超合同价的目标。该项目2021年7月开工，目前还在实施阶段，进度正常，但承包单位至今未上报施工图预算。

通过以上分析，可以得出，最有利于EPC项目实施及投资控制的合同形式就是固定总价合同，有利于提高总承包单位的积极性，推动EPC项目的落地实施。

四、EPC项目投资控制的建议

1、进一步完善EPC工程法律法规体系

对于EPC工程，我国的法律法规、规章制度、政策办法及计量计价体系仍然亟待在实践过程中不断优化和完善。在传统施工总承包模式中存在的法律问题，放在EPC模式中就更加的错综复杂。

建议在EPC工程招标、合同签订过程中，应优先选择相关部门制定的适用于工程总承包模式的招标文件范本、标准合同文本及计价规则和格式，并在实践中不断总结、完善。

对于政府投资项目，审计部门也应完善相关办法，将审计关口前移至初步设计阶段，重点审查设计概算、招标控制价的合理性。审计重点也应由传统项目的过程变更签证等审核转移到对工程总承包合同的履约情况审核。

EPC项目现阶段可引入全过程工程咨询，委托专业的全过程咨询机构，强化项目管理能力、提高建设效率、保障工程质量安全及有效控制工程投资。

 2、重视项目前期准备工作

对于EPC项目，应尤其重视初步设计方案的选择，需求分析应全面到位，初步设计应是多方案比较选择的结果，设计控制是EPC项目运行成功与否的关键。

重视招标策划：发包人应选择符合项目特点的招标方案，对招标范围、规模、功能、质量、安全、工期、验收等进行明确、量化，对投标人及拟派项目负责人的资格进行明确，组织对潜在投标人进行考察，目的就是选择真正具有设计、采购、施工等综合实力强的工程总承包商，淘汰所谓的形合神离、各自为战，无法发挥EPC模式的优势的“联合体”。。

重视总承包合同条款的拟定：招标文件所附合同内容应尽可能全面准确，对工程承包范围、合同价格形式、变更与调整、计量支付、索赔程序、违约责任、工程保险、不可抗力等表述均需字斟句酌，精益求精。

3、恰当选择发包阶段

     在可研阶段发包，因发包人的要求难以全面精准的表述，后期存在的不确定性大，在此时发包，不光是招标人心里没底，估算的误差大，投标人也是一头雾水，难以把控测算预期成本。故笔者认为EPC项目最佳切入点应为初步设计完成阶段，此时项目整体已有了基本框架，既可以满足发包人对整个项目功能、质量、投资的把控，也有利于投标人结合自身管理水平及企业定额，合理的确定的投标价格，有利于让有实力的承包商充分竞争。

4、重视初步设计阶段概算指标编制质量

EPC项目以初步设计概算为经济控制指标，从工程实践上，设计概算一般由设计单位负责编制，但是有的设计单位缺乏技经方面的专业人员，做出的工程概算难以保证准确度。发包人在完成初步设计后，可以委托造价咨询单位进行编制或审核设计概算，保证设计概算的准确性，合理确定EPC项目最高投标限价，是实施EPC项目的关键。

5、提高招标文件中发包人要求编写的质量

发包人要求作为工程总承包合同的重要组成部分，其内涵丰富，内容主要包括：建设目的、范围、规模、标准及功能需求，同时项目的质量目标、安全目标、工期目标、验收和试运行以及风险承担等也通过发包人要求进行表达阐述。发包人要求是发包人建设意图的真实准确表达，是工程总承包有按“图”向按“约”转变的体现。

     发包人要求作为EPC项目承包人履行合同义务的基础，也是合同价款确定及争议解决的依据。发包人应就项目的具体特征、标准、及施工要求尽可能的明确细化，并予以准确的描述，以防后期产生争议。想要全面准确的写好发包人要求，知难行易，也需要相关部门不断出台指导文件和办法予以规范。

6、合理确定合同价格形式

 EPC项目建议优先采取固定总价，EPC项目成功的前提条件就是发承包双方深度信任，在采取有效监督的情况下，建议放开管理，让工程总承包方充分发挥自身的设计、施工、采购及管理水平。要以合理的利润促进项目综合效益最大化，而不是总担心承包方获得额外的高利润。

7、加强设计（含初步设计）管理

EPC模式下，无论是同时具体设计和施工资质的总承包人，还是由设计和施工组成的投标联合体，设计方和施工方的利益是绑定的，形成了利益共同体，发包人应加强初步设计阶段的设计管理，实行限额设计和优化设计，控制审图权，缩小投标人的不合理优化空间，当然这就要求发包人具有设计方面的专业人才或引入设计监理机制。

8、对于双指标EPC项目投资控制建议

（1）明确优化节省部分造价的利益分配原则：

对于发包人期望总价（或招投标确定的总价）与依据经审查的施工图编制的预算之间的差额，均属于承包单位应参与利益分配的范围，如此以来，可大幅激发承包人的主观积极性，优化设计，采取先进工法及管理措施，以达到保证工程质量、安全、使用功能等前提下，合理降低投资。

（2）对易产生争议的内容进行预先约定：

      对于有经验的发包人，建议在招标阶段，在施工图预算编制原则约定内容方面，应增加易产生争议的内容的约定，例如大型土石方的运距约定、基坑降水的周期确定等内容，减少在施工图预算审核谈判阶段的造价争议。

9、控制EPC项目价款调整因素

对于EPC项目，除了发包人要求或初步设计发生变化，原则上不再存在工程变更或签证（除非合同有约定），若采用固定总价的工程总承包，人工、材料的调整只能采用指数调整法，但由于部分地区造价指数不发布，导致在价格调整阶段实操难度太大，建议在招投标阶段对由于市场波动导致的人工、材料价格的调整方法进行明确约定。

10、EPC项目在实施过程中的投资控制

 EPC项目在实施过程中，投资控制的重点应放在EPC工程总承包合同履行管理、设计管控、价款调整等环节。

 加强合同管理。EPC模式突出特点之一就是发包人将实施过程中的风险最大限度转移给了承包商，一般情况，工程总承包合同中对承包商的义务责任约定都较为全面。发包人应加强对EPC承包合同履行管理，监督承包人严格按约履行合同。

 加强对设计管控。重点审核施工图设计文件是否完全响应初步设计及发包人要求，建设范围、规模、标准、功能等是否与招标文件及发包人要求相一致，并加强设计监督，避免过分优化。实施过程中对承包人提出工程变更及索赔应首先判定是否属于工程变更的范畴，再分析变更所涉及的价款调整。

  加强对价款调整因素的审核。对于工程总承包合同约定的价款调整范围及原则，在实施过程中应尤为重视。一般EPC项目约定的允许调整价款的范围除工程变更外，主要还包括：发包人提供的资料错误（如地质条件与发包人提供的地勘资料不符）、施工期间材料价格波动超出合同约定的风险幅度范围、施工条件的变更、国家政策及法律法规的变化、不可抗力等情况。除合同约定允许调整价款的情形外，合同价款不予调整。

结语：EPC模式是大势所趋，但并不是所有的项目都适用EPC模式。在EPC项目的实操中，也是乱象百出，有的只是披以EPC的外衣，求便捷招标之实，施严格管控之路，甚至有的EPC项目设计仍由发包人委托，成为变异的伪EPC，被大众所诟病。EPC模式的进一步推动发展，需要相适应的规范及制度的不断完善落地，EPC项目的投资控制也需要不断摸索尝试，寻找到一条符合EPC发展的正确道路。